Koen Koch*
De illusie van nationale autonomie
Het debat over de wenselijkheid van Europese integratie concentreert zich in toenemende mate op de vraag of we door steeds meer bevoegdheden over te dragen aan ‘Brussel’ niet al te veel aan nationale autonomie inboeten. De onuitgesproken gedachte is dat nationale autonomie op zich een belangrijke, zo niet de belangrijkste waarde is waar we zeer zorgvuldig mee moeten omspringen. Verlies van autonomie zou een regelrechte ramp zijn, nationale belangen zouden niet meer ordentelijk verdedigd kunnen worden. En als dat zo is, zouden we dan niet ergens een streep in het zand moeten trekken, en zouden we bijvoorbeeld niet moeten zeggen dat het inleveren van de gulden ten faveure van de euro precies een brug te ver is en en zouden we daarom niet gewoon moeten stoppen met die Economische en Monetaire Unie (emu)? Deze ontwikkeling in het debat over de Europese integratie betreur ik omdat, zoals ik in het navolgende hoop aan te tonen, nationale autonomie, zeker in economisch opzicht, een irrelevant begrip is geworden.
Het is overigens een merkwaardig samengesteld gezelschap dat in naam van onze nationale autonomie een kruistocht tegen de emu voert. Enerzijds wordt het gevormd door Bolkestein en zijn geestverwanten die vrezen dat de euro veel minder hard dan de gulden zal zijn en dat de Europese Centrale Bank, geïnspireerd door Fransen en Italianen, een beleid zal voeren waarbij de hardheid van de munt niet de absolute prioriteit zal hebben. Onze spaarcentjes en pensioenvoorzieningen zullen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Anderzijds zijn daar de PvdA-ideoloog Jos de Beus en zijn oudlinksige economenvrienden. Zij verwachten juist van de Europese Bank een veel te strak monetair beleid ten gevolge waarvan naar hun inzicht Europa door massale werkloosheid en sociale onrust geteisterd zal worden.
Niet meedoen met die emu roepen deze ideologische tegenvoeters dus in koor. Hoe tegenstrijdig hun beleidsvoorkeuren ook mogen zijn, zowel rechts als links lijkt aldus de handen ineen te slaan ter verdediging van onze nationale autonomie. Dat is geen paars meer, maar gewoon rood-wit-blauw met een oranje strikje.
Het aardige is natuurlijk dat beide groepen van het behoud van de nationale autonomie tegenovergestelde beleidsuitkomsten verwachten. De een roept de nationale autonomie aan als waarborg voor een neoliberaal, marktgericht beleid, de ander juist als voorwaarde voor het voeren van een socialer beleid, waar niet alleen prijsstabiliteit maar ook het bevorderen van werkgelegenheid een primaire doelstelling is. Nationale autonomie is kennelijk zoiets als Haarlemmerolie, een middel voor alle kwalen. Het is vertederend om te zien dat zowel Bolkestein als De Beus een flesje met dit middel op het nachtkastje hebben staan. Laten we de inhoud van dit flesje eens tegen net licht houden omdat het toch merkwaardig blijft dat het geacht wordt zowel tegen anorexia als tegen overgewicht te helpen.
Nationale autonomie wordt ter onderscheiding van formele, juridische soevereiniteit (de wassen-neusconstructie die ertoe leidt dat landen zo verschillend als de Verenigde Staten en Luxemburg als gelijken worden beschouwd) doorgaans opgevat als feitelijke beleidsvrijheid. Tussen formele soevereiniteit en feitelijke autonomie gaapt inderdaad een brede kloof. Men is autonomer naarmate men de uitkomst van een bepaald beleid meer in eigen hand heeft. Met het oog op het broeikaseffect staat het ons juridisch geheel vrij om in Nederland een definitief eind te maken aan de CO2-uitstoot, maar op het broeikaseffect zal deze maximale inspanning slechts marginale uitwerking hebben. In andere opzichten, bijvoorbeeld op waterloopkundig gebied, is Nederland echter zeer autonoom. Een gegraven slootje kan weer gedempt worden, of een polder weer onder water gezet, goed voor de werkgelegenheid of het milieu, of allebei. Maar ten aanzien van de kwaliteit en kwantiteit van het water in onze rivieren wordt die autonomie al weer heel wat problematischer. Wat bovenstrooms gebeurt, onttrekt zich nu eenmaal aan onze directe controle.
In geval van autonomie heeft men dus niet alleen de formele vrijheid om tot een bepaald beleid te besluiten, maar bestaat ook de redelijke verwachting dat dit beleid uitgevoerd en met succes bekroond kan en zal
worden. Bij autonomie gaat het met andere woorden vooral om de afwezigheid van externe beperkingen die de uitvoering van een zeker beleid zouden kunnen frustreren. Het is een subtiel, maar essentieel onderscheid: autonomie is op zich geen beleid, maar de voorwaarde om een bepaald beleid met succes te kunnen voeren. Men is autonomer naarmate men meer de uitkomst van een bepaald beleid in eigen hand heeft.
Welk beleid gevoerd wordt, hangt af van de politieke conjunctuur op dat moment, de eb en vloed van politieke voorkeuren en machtsverhoudingen. Precies daarom hebben pleidooien voor behoud van de nationale autonomie in zekere zin een depolitiserend effect. Zij leiden de aandacht, misschien opzettelijk, af van de inhoud van het beleid. Discussies daarover veroorzaken immers maar pijnlijke meningsverschillen. Gemakkelijker is het om mensen op een ‘nationaal’ programma te mobiliseren, het geeft bovendien de handige mogelijkheid tegenstanders als ‘niet nationaal’ te kwalificeren. Het gaat dan niet langer om de sleutelvraag welk Europa, neoliberaal of neokeynesiaans, en welk Nederland, sociaaldemocratisch, liberaal of neoconservatief, het meest wenselijk is. De discussie over Europese integratie verwordt dan tot een festival waar de meest ‘nationale’ politicus wordt gekozen. Wie zal het winnen: Janmaat, Fortuyn, Le Pen, of Haider, en hoe aangenaam toeven zal het zijn in dat Europa van de nationale autonomie?
Natuurlijk kan behoud of versterking van de nationale autonomie tot de belangrijkste politieke doelstelling uitgeroepen worden. In de stellige verwachting bijvoorbeeld dat als vanzelfsprekend het gewenste, neoliberale of sociaaldemocratische beleid uit de bus zal komen. Ik heb die zekerheid niet en ik zou dus de strijd niet op autonomie per se, maar gewoon op het bereiken van mijn eigen politieke programma willen richten. Autonomie kan men ook nastreven omdat men van mening is dat een ‘nationaal’ beleid, ongeacht de specifieke inhoud, altijd beter is omdat het nationaal is. Alweer haak ik hier af. Of een door mij gewenst beleid nu nationaal of Europees tot stand komt, is mij om het even. Wanneer ik in Den Haag geen gehoor krijg, wil ik graag de omweg over Brussel maken. Men kan dit institutioneel opportunisme noemen, maar het is het soort opportunisme dat veel Nederlanders aan de dag leggen. Slachtoffers van drugsoverlast hopen er vurig op dat door druk vanuit Europa het Nederlandse gedoogbeleid aan banden wordt gelegd, en vinden in hun pogingen steun bij politici uit conservatieve hoek die overigens graag de driekleur in top
houden. Progressieven die het gedoogbeleid tot nationale waarde nummer een hebben uitgeroepen, werpen zich daarentegen plotseling op als verdedigers van de nationale autonomie. Nationale autonomie als instrument, niet als beginsel.
Maar goed, het blijft mogelijk om behoud of versterking van nationale autonomie tot primaire politieke doelstelling te verheffen. Uit het bovenstaande is duidelijk geworden dat het bij autonomie gaat om de afwezigheid van externe beperkingen die de uitvoering van een zeker beleid zouden kunnen frustreren. Meer in het bijzonder gaat het om de mogelijkheid en de bereidheid zich af te schermen van invloeden van buitenaf die betrekking hebben op het te voeren beleid. Wanneer die mogelijkheid of die bereidheid ontbreekt, bijvoorbeeld omdat men niet de prijs wenst te betalen die samenhangt met dit isolationisme, zijn pleidooien voor nationale autonomie slechts retoriek, met mogelijk zeer nadelige consequenties.
Mijn stelling is het dat onze nationale autonomie, berustend op de mogelijkheid en de bereidheid ons af te schermen van invloeden van buitenaf, op terreinen die werkelijk van belang zijn, nagenoeg verdwenen is. Nog eens een debat beginnen over de vraag hoeveel autonomie nog ten gunste van Europa ingeleverd zou mogen worden, is een debat over de vraag hoeveel engelen op een speldenknop kunnen dansen. Het debat veronderstelt de aanwezigheid van iets wat er niet meer is (of nooit geweest is).
Technologische ontwikkelingen op het gebied van communicatie en informatica storen zich niet aan rood-wit-blauwe grenspaaltjes. De werkingssfeer van tv-satellieten is niet territoriaal aan banden te leggen. Wat wellicht het meest eigene aan Nederland was, ons verzuilde publieke omroepbestel, is precies om die reden opgeblazen en nu proberen we bepaalde waarden die ooit in dat stelsel gewaarborgd werden (pluriformiteit, openheid, diversiteit van informatie) anderszins te realiseren. Economische mondialisering, nagestreefde en onbedoelde marktintegratie in het kader van de Europese Unie maken het onmogelijk om onze economie af te schermen van de invloeden van deze processen.
Het voeren van een economisch beleid van neokeynesiaanse snit zoals De Beus en de zijnen bepleiten is daarom op nationaal niveau illusoir geworden. Het laatste grote keynesiaanse experiment dat uitgevoerd werd, was dat van Mitterrand in het begin van de jaren tachtig. Een groter debacle van economische politiek heeft zich zelden voorgedaan. Zelfs
voor een land als Frankrijk werd de onmogelijkheid van het voeren van een autonoom macro-economisch beleid zonneklaar. Precies om die reden maakte Mitterrand zijn ‘Europese’ zwenking. Jacques Delors, de minister die met een rigoureus bezuinigingsprogramma de schade van het keynesiaanse experiment moest wegwerken, werd in januari 1985 op voorspraak van Mitterand voorzitter van de Europese Commissie. Zonder tijd te verliezen werd de weg naar Europa ’92, de voltooiing van de interne markt, ingeslagen. Complementair aan dit project met zijn nogal neoliberale trekjes – het moest immers leiden tot vrij verkeer van arbeid, kapitaal, goederen en diensten en dus tot opheffing van de nationale grenzen als barricades waarachter een eigen nationaal economisch beleid gevoerd zou kunnen worden – gingen de Fransen de oprichting van een Economische en Monetaire Unie bepleiten. Met het verklaarde doel om op Europees niveau dat sociale en economische beleid te voeren wat op nationaal niveau niet meer gevoerd kon worden.
Niet onverwacht toonden de Duitsers zich niet erg enthousiast over dit laatste idee. Een emu zou immers hoe dan ook de hegemoniale positie van de D-mark aantasten. Het wonderjaar 1989 bracht ook voor deze Frans-Duitse controverse over de emu de oplossing. Mitterrand die zich in december 1989 nog wanhopig inspande om Gorbatsjov tot een actie tegen de Duitse hereniging te verleiden, verzoende zich met de Duitse eenheid omdat Kohl als prijs daarvoor bereid was de emu te aanvaarden. Europa zou geen D-markzone worden, geen Duits Europa dus, maar een Europees Duitsland.
De Franse politiek laat overigens zien dat het in zekere zin opgeven van nationale, in dit geval monetaire en economische autonomie, waar de emu toch op neer komt, kan samengaan met het bevorderen van Franse belangen. Of omgekeerd geformuleerd, het behoud van nationale autonomie is geen noodzakelijke voorwaarde voor het verdedigen van nationale belangen, maar kan daarvoor juist een obstakel zijn. Wanneer het een nationaal belang is om een neokeynesiaans macro-economisch beleid te voeren, dient dit op Europees niveau te geschieden. Jos de Beus onderstreepte de juistheid van deze gedachte toen hij geheel in strijd met de canons van de nationale autonomie en met zijn verzet tegen de emu pleitte voor de benoeming van Delors tot toekomstig president van de Europese Centrale Bank. Van deze Fransman, en zeker niet van onze eigen Duisenberg, verwachtte hij immers precies dat neokeynesiaanse macro-economische beleid wat hem zo wenselijk voorkomt.
Naar mijn inzicht is het dus niet mogelijk ons af te schermen van de economische effecten die de processen van internationalisering en mondialisering uitoefenen. Maar zelfs als we ons van de ons omringende wereld zouden kunnen afsluiten, zouden we dat absoluut niet willen. Onze geografische en geopolitieke situatie, maar ook de aard van onze economische activiteiten sluiten een dergelijk isolationisme uit. Van oudsher liggen de bronnen van onze rijkdom niet in onze eigen zompige moerasdelta maar daarbuiten. Ten faveure van het belang van een grotere en dus profijtelijker markt hebben we in het kader van de Europese integratie afstand gedaan van de mogelijkheid een autonoom handels- of landbouwbeleid te voeren.
Om op die grotere markt te kunnen concurreren voeren we sinds jaar en dag een streng monetairistisch beleid en hebben we de gulden, behalve in formele zin, aan de D-mark vastgeklonken. Hoezo nationale monetaire autonomie die we als gevolg van de emu zouden verliezen? Wanneer Bolkenstein zich verzet tegen de emu, is dat niet uit zorg voor onze monetaire autonomie die materieel immers niet meer bestaat, maar omdat hij vreest wat De Beus zo graag op Europees niveau ziet, een expansionistisch werkgelegenheidsbeleid.
Uit de vaststelling dat de tijd dat Nederland, afgeschermd van de rest van de wereld door ondoordringbare grenzen, het vermogen bezat om eigen huis en tuin geheel naar eigen inzicht in te richten, echt voorbij is, volgt niet dat Nederland geen specifieke eigen waarden en belangen meer te verdedigen zou hebben. Integendeel. Het gaat erom dat we ons ervan bewust zijn dat deze waarden en belangen in een andere politieke context gerealiseerd dienen te worden en dat het nationale beleidsrepertoire drastisch beperkt is.
Wanneer men zich niet kan en wil afschermen van internationale invloeden, blijven er twee mogelijkheden over: men probeert zich zo goed mogelijk aan de invloeden van internationalisering en mondialisering aan te passen, of men probeert deze door samenwerking tussen staten te beheersen. Een combinatie van beide strategieën ligt voor de hand. Het paradoxale van de tweede strategie is dat zij het opgeven van nationale impliceert, zoals het Franse emu-voorbeeld illustreert. Voorwaarde voor samenwerking tussen staten, bijvoorbeeld in de Europese Unie, teneinde wat op nationaal niveau aan sturingscapaciteit verloren is gegaan, door
gezamenlijk optreden op bovennationaal niveau terug te winnen, is immers het wederzijds opgeven van nationale autonomie.
Omdat deze strategie hoe dan ook maar gedeeltelijk succesvol kan zijn en gezien de machtsverschillen de wijze van bovennationale sturing niet altijd zal overeenstemmen met de wensen van een kleiner land als het onze, zal voor Nederland de strategie van aanpassing dikwijls het enige alternatief zijn. Onze autonomie, opgevat als feitelijke beleidsvrijheid, beperkt zich aldus tot het vermogen te besluiten op welke wijze wij ons zo profijtelijk mogelijk kunnen aanpassen aan de gevolgen van de mondialisering.
Hieruit volgt zeker niet dat ons door de internationale omstandigheden een soort onwrikbaar beleidsdictaat wordt opgelegd, en dat het slechts de taak van de Nederlandse regering is om de tekenen des tijds op juiste wijze te interpreteren, in gedragsvoorschriften vast te leggen en door te geven aan de Nederlandse burger. Ik zou willen verdedigen dat het in de huidige omstandigheden juist belangrijker is geworden wat de Nederlandse regering doet of niet doet dan in een situatie die gekenmerkt werd door ‘ouderwetse’ autonomie. Destijds bestond immers nog de mogelijkheid om een gemaakte beleidsfout zonder al te veel problemen ongedaan te maken. In de huidige omstandigheden is een ontoereikend beleid van macro-economische aanpassing desastreus. Niet alleen vanwege de schadelijke gevolgen van het beleid zelf, maar ook omdat het zo veel moeilijker is geworden de opgelopen achterstand weer goed te maken. Het rampzaligst is het natuurlijk wanneer men denkt een beleid te kunnen voeren in omstandigheden van ‘ouderwetse’ autonomie terwijl dat al lang niet meer het geval is. Het eerder behandelde voorbeeld van Mitterands economische politiek in het begin van de jaren tachtig kan hier weer als illustratie dienen.
Het aardige is nu dat vastgesteld kan worden dat Nederland uitblinkt in deze strategie van aanpassing. Buitenlandse auteurs, die de vraag proberen te beantwoorden hoe het toch komt dat sommige kleinere Europese staten zo rijk en welvarend zijn en blijven, wijzen zonder uitzondering speciaal wat Nederland betreft op dit talent tot aanpassing. Het gaat dan niet alleen om macro-economisch beleid en economische herstructurering gericht op het instandhouden van de Nederlandse concurrentiekracht op de wereldmarkt, maar ook om de ontwikkeling van een besluitvormingsmodel, ‘consensus-democratie’, die al te grote, en dus schadelijke conflicten tussen kapitaal en arbeid weet te voorkomen.
Onze welvaart vloeit met andere woorden niet voort uit de heldhaftige verdediging van onze nationale autonomie. De naoorlogse economische groei, noodzakelijke voorwaarde voor de opbouw van de riante Nederlandse verzorgingsstaat, hing ten nauwste samen met de ontwikkeling van de Europese Gemeenschap. Daartoe hebben wij welbewust afstand gedaan van een belangrijk deel van onze autonomie. Zeker, de lidstaten hebben zoals Ad Geelhoed, inmiddels secretaris-generaal van het Ministerie van Algemene Zaken, meer dan eens heeft vastgesteld, hun autonomie, hun handelingsvermogen zien weglekken. Maar machteloos hoeven de Europese overheden niet te zijn mits zij zich maar bewust zijn van hun beperkingen als ‘afhankelijk geworden’ overheden. Dit betekent een ander soort denken over politiek en beleid dan waaraan wij van oudsher gewend zijn. Het oude paradigma met zijn waterdichte scheiding tussen nationale en internationale politiek, gebaseerd op de notie dat er nog ondoordringbare nationale grenzen zijn, is achterhaald. Die grenzen waarachter men een ‘eigen’ beleid zou kunnen voeren, zijn er niet meer. Voor het in kaart brengen van die grenzeloze ruimte waarin onze belangen behartigd moeten worden, en voor het bedenken van politieke strategieën daartoe, is meer nodig dan het uitvoeren van rituele dansen rond het afgodsbeeld van de nationale autonomie. Het debat over de vraag hoeveel autonomie in het kader van de Europese integratie ingeleverd zou moeten worden, kan het best gevoerd worden in hetzelfde zaaltje van het museum van oudheden waar ook de stroomradio en de loopfiets tentoongesteld worden.
